Какие варианты окончания конфликта предусмотрены в оборонном бюджете?

У вересні парламент ухвалив рішення про значне збільшення річних витрат на сектор безпеки та оборони — більш ніж на третину. До планового бюджету на 2024 рік додано приблизно 500 мільярдів гривень. Щоб уявити собі масштаб цієї суми, варто зазначити, що вона практично дорівнює річному бюджету на соціальний захист і майже вдвічі перевищує витрати на охорону здоров'я за рік. Що ж спричинило таку необхідність? Відповідь криється у подіях, які, на жаль, не відбулись цього року.

План видатків на поточний рік - це дзеркало уяви про перебіг війни не лише українського уряду, але і наших партнерів. Кожен аналітичний документ про можливі сценарії починається із застереження про невизначеність. Насправді, ніхто не може точно передбачити, коли завершиться війна. Таблиця змін у прогнозах МВФ за останні 2,5 роки читається, як роман Гемінгвея: від впевненості у стрімкому завершенні - через визнання "матеріалізації негативних ризиків", - до повзучого перенесення дедлайну. Поточний рік вчергове почався припущенням, що це останній рік війни, але восени очікуваний в прогнозах термін згортання бойових дій було відсунуто на кінець 2025 року. Війна триває.

Минулої осені було ухвалено Бюджет-2024, основу якого становив сценарій поступового зниження інтенсивності бойових дій протягом року. Цей сценарій був визнаний основним, але не єдиним можливим. У прогнозі враховувалося зменшення безпекових загроз, відновлення торгових маршрутів, а також активізація підприємницької діяльності і будівельного сектору, які були призупинені через війну. Видатки на оборонні потреби в цьому бюджеті знизилися на 36,1% у порівнянні з попереднім роком, що дало змогу знову збільшити частку соціальних та гуманітарних витрат і підвищити їхнє фінансування.

Міжнародний валютний фонд у своєму макропрогнозі на 2024 рік передбачав зниження інтенсивності бойових дій вже в середині 2024 року. Це припущення було переглянуто лише під час п'ятого аналізу програми, проведеного місяць тому. Навіть у рамках песимістичного сценарію вони вказали термін завершення активних бойових дій – до кінця 2025 року.

Ці очікування не здійснилися, і натомість з'явилися несподівані проблеми: критично важлива міжнародна військова підтримка для фронту затрималася на кілька місяців. Поки тривала ця затримка, ми змушені були активно закуповувати зброю за рахунок внутрішніх ресурсів, що призвело до збільшення фінансового дефіциту для військовослужбовців.

У відповідь на ці ключові зміни, ми знову акцентуємо увагу на збільшенні ресурсів для оборонних потреб. Це не лише підвищення фінансування безпеки та оборони на 2024 рік, затверджене у вересні, а й врахування прогнозів щодо тривалості конфлікту в проекті Бюджету-2025. Видатки на оборону у бюджеті залишаться на рівні поточного року, без зменшення, яке планувалось раніше. Ми виходимо з припущення, що конфлікт продовжиться й у наступному році, тому необхідно буде підтримувати значну кількість військовослужбовців на передовій, забезпечувати їх необхідним озброєнням та продовжувати будівництво укріплень.

Достатнє фінансування персоналу - це наші найбільші і найважливіші видатки. На це завдання іде близько 64% оборонного бюджету, і ця частка залишиться на наступний рік практично незмінною. В той же час, у разі продовження війни у 2025 році перед нами постане низка додаткових викликів, до яких потрібно вже нині бути готовими. Один з них - допомога сім'ям загиблих і пораненим. Бюджетний план витрат на рівні поточного року передбачає незмінний обсяг виплат таким сім'ям. Проте, варто врахувати, що грошова допомога родинам полеглих Героїв розподіляється на 40 місяців. Тому потрібно забезпечити не лише нові виплати, а й завершити платежі за загиблих та поранених у попередні роки. Нам необхідно знайти кошти для цих дуже трагічних і важливих видатків.

Крім того, якщо буде ухвалено рішення про реалізацію додаткових заходів щодо мобілізації, постане необхідність у збільшенні фінансування для підтримки більшого контингенту військових. Ці рішення будуть визначатися активністю дій противника, а також можливістю або неможливістю проведення відкритої мобілізації в державі-агресорі.

Виходячи з оновлених припущень про тривалість війни, ми також продовжуємо витрачати близько 30% видатків сектору на озброєння і військову техніку - показник, що значно перевищує неофіційний бенчмарк НАТО на рівні 20%. Наразі за часткою оборонних закупівель у військовому бюджеті ми схожі на Данію, Норвегію, США, Іспанію, і Румунію. Звичайно, подальше розширення цих видатків в час активних бойових дій, що вимагають утримання чисельної воюючої армії, - це вкрай важка задача. Але, готуючись до життя після війни, варто зауважити приклад інших партнерів, які вже сьогодні зростаючими темпами інвестують в свій оборонний потенціал. Найактивніше це робить Польща, яка лідирує серед країн НАТО за часткою ВВП, спрямованого на оборону, і більш, ніж половину цих коштів спрямовує на розвиток озброєння. Далеко позаду Польщі, але також випереджаючи інших одночасно за величиною оборонних видатків та високою часткою закупівель військового обладнання, перебувають Естонія, Латвія та Греція.

Проте, в умовах продовження війни, процес бюджетування не лише враховує терміни конфлікту, а й адаптується до змін у характері бойових дій. Актуалізовані дані бюджету демонструють збільшену необхідність у створенні інфраструктури, що забезпечить ефективне стримування російської агресії в найбільш небезпечних напрямках. Зокрема, видатки на будівництво укріплень, а також на фінансування інженерних робіт і технічних засобів зросли майже в чотири рази. Крім того, спираючись на досвід, набраний цього року, у 2025 році ми плануємо перевести фінансування цих витрат з резервного фонду до категорії програмних видатків Міністерства оборони.

Цей рік показав, що безпрецедентна непевність, в якій нам доводиться бюджетувати, вимагає нових підходів фінансового планування. При цьому, йдеться про непевність як щодо тривалості війни, так і щодо часу та обсягів наданої нам військової допомоги міжнародними партнерами. До повномасштабного вторгнення головним орієнтиром була стандартна рамка управління бюджетом в мирний час. Зокрема, одним із критеріїв надійності було мінімальне відхилення фактичних видатків від запланованих. Це і досі залишається ідеалом. Однак нині зрозуміло, що в умовах сучасних геополітичних обставин ми не можемо і не повинні прагнути до планування бюджету, який не передбачає значних змін. Ми маємо бути готові до цих змін -- заздалегідь розробляти сценарії та оцінювати їх бюджетні наслідки.

Ця функція впровадження більш детального сценарного бюджетування покладається на Міністерство оборони вимушено; як зазначив Мстислав Чернов, було б краще, якби цього не сталося. Проте ми сподіваємось, що одного дня це надасть Україні можливість оперативно та з належною підготовкою реалізувати бюджетний сценарій "Перемога", незалежно від того, в якому місяці року це станеться.